印度国家安全委员会在有形与无形之间

    三、印度国安会在尴尬中生存

    印度国安会虽然在1999年开始运转，在最初阶段，由于印度核试验问题引起国内外关注，而国家安全顾问委员会的专家正是印度政府试图向外界展示的《核原则草案》的拟定者，因此国家安全顾问委员会的曝光率很高，但几乎很难看到印度国家安全委员会的活动。印度NDTV电视台国防事务编辑尼廷曾告诉笔者：“我并不认为印度存在着国家安全委员会，如果说有一个与国安会有关的机构倒确实存在，那就是印度有国家安全委员秘书处，这是一个扎扎实实的工作机构。”

    事实上，即便对于在媒体上曝光率较高的印度国家安全顾问委员会以及印度国家安全顾问，在印度战略界实际上也颇有微词。印度前外交秘书西克利在其一本关于印度外交政策的专著中说：“自从公布了《核原则草案》之后，再也没有证据表明国家安全顾问委员会专家向政府提供了具有意义的政策支持或者政策建议。”西克利认为，“国家安全顾问委员会的重要性似乎正在下降，因为它正在成为政府向更多退休官员、资深记者所提供的一个‘美差’，而不是真正要利用这些有能力的专家及学者制定外交政策”。

    自从1998年印度国家安全委员会建立以来，迄今已经出现了四位国家安全顾问。他们分别是布拉杰什·米什拉、迪克西特、纳拉亚南和希夫·尚卡尔·梅农。四个人中除纳拉亚南来自情报机构，其他三位都是资深外交官出身。

    从表面上看，印度国家安全顾问有三项使命：一是印度总理的外交事务顾问；二是作为国安会的最高行政官，三是掌管核指挥和控制司令部以及情报协调组织。但实际上，每个国家安全顾问都会因自身的职业及政治背景，与其他部门“争夺地盘”。例如在米什拉担任国家安全顾问期间，他常常被印度外交部指责越权；而迪克西特担任国家安全顾问时，经常被指责并未及时把有关情况与外交部沟通；而纳拉亚南由于具有深厚的情报背景，在他担任国安顾问时，他曾经掌控了许多本来属于内政部负责的反恐、与情报等工作。而这种争夺地盘的后果就是造成部门之间的管理混乱，甚至导致工作效率严重下降。

    笔者认为，国家安全委员会在印度运转不利与其体制也有很大关系。印度人从骨子里就认为国安会比较适合美国这样的总统制国家，并不适应印度这种议会制国家。因此印度政府在最初建立国家安全顾问委员会时，就不是真心实意。印度当权者并不想做任何可能会打乱其现行安全体制的事情，因此它并没有赋予国家安全委员任何法定的责任。

    印度政府想继续维持国安会的生命，就必须要解决三个问题：引入长期国家安全计划；提供为实现这个目标的有效机构制度；让军方在决策中发挥更重要的影响力。然而，这三点在目前背景下都难以实现。其理由如下：

    第一，印度的战略文化传统决定了其并不擅长制定长远战略。在印度外交部门，很难找到针对重大战略编制的内部文件或白皮书。据称新获任命的大使只能得到非常宽范的指导原则，他几乎得不到关于其自身职责范围的背景资料，他们也不需要对自己的任期目标作出汇报。第二，从本质上说印度当权者并没有认为国安会对印度至关重要，自然不可能为其提供制度保障。第三，印度军方从1962年被中国军队打败后就在鼓吹重建安全体制，他们一直期待印度创建的国家安全委员会能够让军方在决定印度防务预算与政策实施方面具有更大的发言权。不过，现行国安会架构表明，印度政客以及文官并没有做出任何有利于军方发挥更大作用的设计。

    此外， 印度国家安全委员会创建后似乎并没有能够解决印度的固有问题，相反，任何加强国家安全委员会作用的企图都可能在国安会与政府其他部门之间制造更多的地盘争夺战。

    由此可见，印度国家安全委员会其实是在一种尴尬之中生存，如果没有更多的刺激和改革，这种状况可能将会维持下去，甚至不排除什么时候会再度夭折。至少在可预见的将来，印度国安会的作用并不会比内阁安全委员会的作用大，而印度国家安全顾问的作用取决于两个因素：其一，他是否与总理关系密切；其二，这位总理是否强势。米什拉作为国家安全顾问时拥有很大权力，那是因为他与强势总理瓦杰帕伊关系至深；现任国家安全顾问梅农与辛格总理的关系倒是比较密切，但辛格总理被认为是“最没有实权的印度总理”。2014年，印度将要举行决定其国家未来方向的议会选举，假如大选后出现一位强势总理，而国家安全顾问与总理又能够发出同样的一个声音，那么这位国家安全顾问所发挥的作用可能将会很大。新华社参编部高级编辑 唐璐