改革开放以来党中央解决民生问题的决策与实践
二、科学与和谐发展战略布局下的民生问题解决
中共十六大以后，以胡锦涛为总书记的党中央面临着的必须解决的最大民生问题是：缩小贫富差距，理顺收入分配机制；通过理顺收入分配机制，重点提高城乡中低收入者的收入水平，努力使人民收入总水平与国民经济保持同步快速增长。在提出科学发展观及构建社会主义和谐社会的战略布局下，党和国家在解决民生问题上有几个显著的特点。
（一）从“效率优先、兼顾公平”到更加注重“社会公平正义”
“效率优先、兼顾公平”是中国改革开放以来发展经济的一个重要原则，它带来了中国经济的高速增长，但这种增长却是与现实生活中的贫富差距拉大相伴随的，因此也积累了必须解决的民生问题。十六大之后，以胡锦涛为总书记的党中央在提出和实施构建社会主义和谐社会战略任务的过程中，在发展的指导思想上实现了从“效率优先、兼顾公平”到更加注重“社会公平正义”的转变。
十六届四中全会首次提出要构建社会主义和谐社会，促进社会公平正义。随后，2005年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出，要“在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进”。[6]P270这年10月召开的十六届五中全会的一个新亮点，便是强调“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”，而不再提“效率优先、兼顾公平”。值得注意的是，党中央强调社会公平正义，并不是要再回到计划经济时代的平均主义，而是要改善国民经济增量的分配严重不公的状况，即在经济增长的同时，逐步为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。
在实现社会公平正义上，党中央从不同的层面作了周密部署和大量实际工作，在公平正义原则的基础上更加关注和改善民生，使民生问题的改善得到了实质性的提升。
（二）从侧重经济立法到注重民生立法
十六大以后，以胡锦涛为总书记的党中央在解决民生问题上的又一个显著特点是注重民生立法。
改革开放以来，中国在相当长的一段时间里侧重于经济立法，这是因为建立健全市场经济体制之需。到21世纪初，市场经济体制已经基本建立，民生立法的需求就随之凸显。十六大报告中指出，我们必须“充分发挥个体、私营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用”。因此，私营企业在投融资、税收、土地使用、市场准入和对外贸易等方面不应处于劣势地位，要给予私有财产更多的法律保护。2004年3月，十届全国人大二次会议审议通过了第四次宪法修正案，“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家尊重和保护人权”等内容被写入宪法。这不仅标志着中国第一次以法律形式保障人权，而且个人私有财产从此获得了与公有财产平等的地位。
近年来，从残疾人保障法到食品安全法，再到社会保险法，民生方面的立法几乎占了全国人大常委会审议法律的一半。2007年8月，十届全国人大常委会第二十九次会议通过就业促进法。该部法律明确了政府在促进就业中的职责，使促进就业的工作机制及体系法制化，各项政策措施和资金投入均已制度化。2009年2月最后一天，食品安全法历经四次审议终获通过。最终通过的食品安全法取得的重大突破为：国务院设立食品安全委员会，协调、指导食品安全监管工作；明确规定只有技术上确有必要、经过风险评估证明安全可靠的食品添加剂才允许使用；明确要求国务院抓紧研究制定相关规定，规范生产活动，整顿销售市场，加强监管，让消费者放心，等等。食品安全事关人民群众身体健康和生命安全，食品安全法的出台及颁布实施，使人民群众吃得放心得到了法律保障。而关系民生切身利益的新的《社会保险法》在2007年提请人大常委会讨论后，历时3年，终于在2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七次会议通过及颁布。同时，修订后的残疾人保障法、侵权责任法草案等牵动亿万人心的法律及法律草案得到颁布实施及提请审议。一系列新的法律条文的诞生，破解了人民群众最关心、最直接、最现实的利益难题。
市场经济不能够解决所有的问题，不能够解决弱势群体保障等民生方面的问题。从侧重市场经济立法到注重民生立法，反映了中国立法重点的转变，也反映了中国在总体上进入小康社会以后的一个强烈的社会需求，更体现了党中央在解决民生问题上的更大力度。
（三）从建设型财政到公共型财政
从建设型财政到公共型财政的转变，是十六大以来党中央解决民生问题表现在财政理念上的一个显著变化。
公共财政概念的提出是1998年。改革开放后，随着市场活力迅速增加带来了中国财力的逐渐强大。一方面经济发展加速，另一方面财政改革也释放出前所未有的活力。1950年中国财政总收入为65.2亿元，1978年为1121.1亿元，[7]P26，429而到2008年，全国财政收入突破6万亿元，2010年达到了8.31万亿元。随着国家财力的增强，国家更有实力来解决人民群众亟待解决的问题，因此政府提供的基本公共服务内容更多，涵盖面更广。尤其是十六大以来，在以人为本的科学发展观指导下，财政理念突出了以民为本，更加关注人民群众迫切需要解决的问题。如针对“住房难”问题，在整个“十一五”期间，中央政府用于保障性住房建设拨款达1300亿元，全国有1500万户中低收入及困难家庭受惠。2009年，中央财政用于安排就业专项资金426亿元，社会保障资金2906亿元，教育支出1981亿元，医疗卫生支出1277亿元。2011年，全国财政用于社会事业的支出达2.82万亿元，这比以前增长了相当大的幅度。[8]而伴随着国家财力的增强，财政支出结构、支出重点的变化，公共财政的特点越来越突出，财政理念有了根本性的转变，从过去的生产建设型财政转变到公共型财政。从理念转变而到政策调整，中国正在着力解决过去无力解决的诸多民生问题。
（四）加大解决民生问题的决策力度
在科学发展与和谐发展的总体战略布局下，党和国家坚持以人为本，关注社会弱势群体，在解决民生问题上采取了若干重大举措，使民生问题的改善得到了实质性的提升。
1.提高城乡居民收入，改革分配制度
十六大以来，党和国家采取一系列措施，努力提高城乡居民尤其是低收入群众的收入，积极调节收入分配，人民生活得到显著改善。一是普遍提高城乡居民收入。在城市，不断提高最低工资标准，在农村，对种粮农民实行各种补贴。从2002年至2011年，城镇居民人均可支配收入从7703元增加到21810元，农村居民人均纯收入从2476元增加到6977元，年均分别实际增长9.7%和8.9%。[9]这是建国以来城乡居民收入增长最快的时期。二是重点改善低收入群体生活。在城市，从2005年起连续8年提高企业退休人员基本养老金，在农村，五保户由集体供养改为国家供养。全面建立城乡居民最低生活保障制度，并逐步提高保障标准。三是推进收入分配制度改革。深化个人所得税改革，调高个人所得税起征点。从2010年1月起，对个人转让限售流通股所得，按照“财产转让所得”适用20%的比例征收个人所得税。2011年，个人所得税起征点从2000元调高到3500元。
2.关注农民问题，废止农业税
在关注整个社会弱势群体中，党和国家把农民的利益放在重要地位。如继续做好扶贫开发工作、提高扶贫标准、解决农村贫困人口和受灾群众的生产生活困难，改善农民进城就业的环境，增加外出务工的收入，着力解决拖欠农民工工资问题等等。而在解决民生问题上，党和国家对农民最大的德政则是免除农业税。农业税在中国历史上一直是国家财政收入的主要来源。建国初期农民缴纳的税费支撑了中国工业化的初期积累。进入21世纪以来，随着工业和服务业的快速发展，特别是民营企业的快速发展，农业税在国家财政收入中的比重逐渐变小。全国财政收入中来自农业税的收入从20世纪50年代的41%下降到2004年的不到1%。2005年12月，十届全国人大常委会通过《关于废止中华人民共和国农业税条例的决定》，一个在中国延续了两千多年的税种宣告终结。这也是中国自有“皇粮国税”以来两千多年从未有过的大变化，被广大农民称为“最实在”的惠民政策。
3.实施积极的就业政策
近些年来，党和国家始终把就业作为事关民生的大事予以高度重视、紧抓不放，不断深化就业体制改革，实施积极的就业政策。包括持续加大就业公共投入，大力开展职业技能培训，完善就业服务体系；建设城乡统一的就业市场，促进平等就业；不断加大就业援助，帮助就业困难人员和零就业家庭实现就业。国际金融危机爆发以来，党和国家在实施应对措施时，放在首位的便是保就业。中央采取了一系列有针对性的措施，对企业实施“五缓四减三补贴”政策，2011年，全国城镇新增就业达到1221万人，是2006年以来新增就业最多的一年。[9]几年来，中国就业总量一直稳步增长，每年城镇新增就业保持在1000万人以上，城镇登记失业率控制在4.3%以下。
4.完善中国特色的社会保障体系
十六大以来，党和国家进一步加快了社会保障制度建设步伐。2003年开始建立新型农村合作医疗制度（截至2011年9月底，新型农村合作医疗参合率达到97.5%[9]），同年国务院颁布《工伤保险条例》；继续完善城镇基本养老保险制度，扩大做实个人账户试点，全国普遍实现了养老保险省级统筹；2007年开始建立农村居民最低生活保障制度和城镇居民基本医疗保险制度；2009年在全国开展新型农村社会养老保险试点，出台重点针对农民工的养老保险关系转移接续办法。中国社会保障制度建设取得的进展，标志着中国正在实现从传统的家庭保障和计划经济时期的单位保障，到今天社会保障的历史性转变。
（五）尚存在及待解决的民生问题
改革开放以来，尤其是十六大以来，虽然党和国家高度关注民生，不断加大了解决民生问题的力度，即是“在应对国际金融危机的困难情况下，我们更加注重保障和改善民生，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。[8]但我们必须看到，中国的民生问题解决仍存在不少局限与瓶颈，仍须进一步制定解决的方案。
其一，收入分配制度改革至今仍相对滞后。主要为劳动报酬在初次分配中所占比重偏低，社会成员收入差距过大，城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距仍有拉大的趋势，收入分配秩序尚不规范。因此，有待进一步调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。
其二，就业形势仍较为严峻。中国是个人口大国，据测算，今后一个时期，每年城镇新増就业人口约1000万人，加上失业人员、退役军人等，需要就业的城镇劳动力超过2000万人。加上农村有超过1.5亿富余劳动力需要向城填和非农产业转移。而在正常增长条件下，每年新增就业岗位仅1000万个左右，因此，劳动力供大于求的矛盾十分突出。所以必须制定有力措施予以缓解就业压力。
其三，社会保障体系还不完善。主要问题为：城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区严重滞后；一些基本保障制度覆盖面较窄，基金统筹层次低，保障水平不高。因此，有待加快完善社会保障体系，实现十七大提出的目标，即到2020年，实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的目标。
其四，基本公共服务体系仍滞后。由政府以公共产品的形式向国民提供基本公共服务，有利于缩小收入差距，增进社会公平公正。然而基本公共服务发展相对滞后是中国经济社会发展中存在的一个很大问题，快速增长的多样化的公共需求与公共产品严重短缺、公共服务落后的矛盾十分突出，需要政府采取措施下大力气加以解决。
其五，从目前中国居民的消费率来看，尚存在“消费需求不足”的问题。虽然中国民众的生活水平及消费水平增长并不慢，但中国的消费率却较低，不仅低于处于较高阶段的发达国家，也低于处于相同阶段的发展中国家，如同为“金砖四国”的巴西、俄罗斯和印度2007年消费率分别为75.7%、67%、64.9%，而中国仅为49%。尤其是居民消费率，据世界银行统计，现阶段中国居民消费率为35.3%，远远低于世界平均60%以上的水平。[10]与民生问题直接相关的居民消费率处在如此低迷的状态，不仅反映出居民的消费需求有被投资率不合理地抑制的问题，也反映了人民生活在总体上所处的有限的水平位置。因此，这里还明显存在一个转变以改善民生为导向的经济发展方式问题。
