先行了三五年——来自上海市闵行区检察院的司改观察

　　新华网上海６月１１日新媒体专电（记者杨金志 黄安琪）“主任检察官”，这是个近年来被写进诸多司法体制改革方案中的“热词”。事实上，很多顶层设计中的“燎原之火”，往往源自某块试验田里的“星星之火”。

　　２０１１年，上海市闵行区检察院在最高人民检察院和上海市检察院的支持指导下，开始探索实施主任检察官制度。２０１４年，该院被列入上海司法体制改革先行试点单位。时至今日，他们的改革又推进到了哪个程度？

　　“主任检察官”的分量

　　【主任检察官就像主任医师】“要说改革，可以追溯到上世纪九十年代，那时候各地的一些检察机关，已经出现‘主诉检察官’‘主办检察官’的叫法，包括我们闵行院。”检察长潘祖全说，“到了２０１１年，我们认为需要一个‘升级版’，就是‘主任检察官’。”

　　主任检察官，要对得住“主任”两字，要“说了算”。实行主任检察官办案责任制以来，闵行检察院的办案流程，从传统的“检察官－科长－分管检察长”这种层层审批的状况，转变到“谁办案、谁决定、谁负责”。目前，由主任检察官、检察官直接决定的案件，占到案件总数的８６％。

　　值得注意的是，今年，又将探索推进了一步，不批准逮捕、不起诉的案件，其决定权也授予主任检察官。这个步子，在很多改革试点单位中，也算迈得大的。“放权之后看，不捕率、不诉率并没有异常变化，也说明主任检察官们用权很慎重。”副检察长彭志娟说。

　　【主任检察官和ＴＡ的“办案组”】在司法体制改革试点中，按照检察官“员额制”的要求，闵行区检察院遴选产生了９４名入额检察官，其中２６名主任检察官。每位主任检察官带一个办案小组，一个小组的典型架构是“１＋２＋３”：“１”就是主任检察官，“２”是两名一般检察官，“３”是三名司法辅助人员。

　　主任检察官和其他成员之间是领导和被领导关系吗？答案是：非典型。闵行检察院公诉科有５个主任检察官办案组，主任检察官之一胡智强说：“案件到了办案组，三级以下（含三级）风险案件由主任检察官办理，二级以下（含二级）风险案件可以由一般检察官办理。对检察官办的案件，主任检察官可以提出意见建议，主要作用还是‘传帮带’。”从管理的角度看，主任检察官有点权。

　　但是，案件一旦分派到检察官个人手中，他就从头到尾对案件拿主意、作决定、负责任。“有疑难情况，可以拿到检察官联席会议上讨论。联席会议，由主任检察官主持。提不提交讨论，接受不接受意见，还是由承办具体案件的检察官定。”金融科主任检察官徐清说。从办案的角度看，主任检察官不是“官”。

　　事实上，主任检察官肩负更多的是责任、表率。闵行检察院规定，主任检察官的办案量必须超过一般检察官的１００％，院领导办案数不能低于一般检察官办案量的１５％。

　　“风险管控”的学问

　　检察权是一种很大的公权力。很多开展司法体制改革的法院、检察院负责人认为，对公权力必须有监督制约。主审法官、主任检察官办案责任制，不等于不要监督。这是中肯之言。

　　【风险评估：从一级到四级】然而，监督制约不能再走层层审批的老路。怎么办？包括闵行检察院在内的不少试点司法单位，采取的是风险评估制度。闵行区检察院对案件的风险程度进行分级，除“无风险”案件外，案件风险从一级到四级，并出台了一个十分详尽的《办案质量风险评估控制办法》。

　　简单来说，“无风险”案件，就是事实清楚、犯罪嫌疑人认罪、定罪定性无争议的案件；“一级风险”是主要事实证据清楚、部分非主要证据有缺失的案件；“二级风险”是虽然嫌疑人不认罪翻供、但是主要事实证据清楚的案件；“三级风险”是主要事实证据有争议、但是不至于构成无罪的案件；“四级风险”，主要包括存在“罪与非罪”争议、未成年人刑事责任年龄证据不足等情况的案件。

　　一般检察官可以独立办理从“无风险”到“二级风险”案件；主任检察官可以独立办理从“无风险”到“三级风险”案件；“四级风险”案件，由检察长或分管检察长决定。事实上，达到“四级风险”的案件，数量已经很少。

　　【全程管理与全程留痕】闵行区检察院案件管理科科长李文军介绍说，案件管理主要是“三段式”：

　　案前强调统一分案。案管科统一收案分案，“随机分案为主，专业分案为辅”：案件主要是随机分到各个主任检察官办案组，避免人情案、关系案；同时，金融犯罪、未成年人犯罪、危险驾驶、开设赌场等类案件分给专门的主任检察官办案组。

　　案中重在全程留痕。依托统一应用系统用电子印章、电子条形码强化时间管理和权限划分，办案时限、流程一目了然；设立办案经验丰富的专职文书审核员核查文书；开展远程视频提审，同步录音录像，提高办案规范化水平。

　　案后注重案件评查。由资深办案检察官担任专职案件评查员，选取５％的案件随机评查。“每年年底，我们开展优质、次质案件展评活动，邀请第三方评介。”李文军说，“优质案件进行表彰，而次质案件、有瑕疵案件的承办人则要承担扣除风险金、留下负面评价等责任。优质、次质案件，都要在全院公示并纳入司法档案。”

　　循序渐进的“大部制”

　　潘祖全介绍说，闵行区检察院成立的主任检察官办案组，从１号到２６号按照编号排序。办案组来了，原来的那些公诉科、侦监科、民检科、未检科……它们去哪儿？

　　“这些科室还在，科长还有，但趋势是虚化科室设置。”潘祖全说，闵行区检察院从２０１４年起推行“大部制”改革，将１６个内设机构按照职能相近的原则“合并同类项”，形成“一局三部”：反贪污贿赂局和刑事检察部、诉讼监督部、综合业务部。这些大部由分管副检察长担任部局长。

　　为什么要搞“大部制”？改革者认为，这符合管理“扁平化”原则，可以打破过细的部门分割，形成办案合力。“例如，现在的反贪污贿赂局由原来的反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防科组成，下设５个主任检察官办案组。”闵行区人民检察院反贪局副局长褚玉耀说，“我们在查办贪污贿赂案件时，往往会发现渎职犯罪线索，这时就以反贪办案组为主，反渎职办案组为辅。两个办案组相互合作，又各有侧重。”

　　放眼全国检察系统，“大部制”改革并不是闵行区检察院一家在搞。不同之处在于，闵行检察院认为要“循序渐进”，目前依然保留科室设置。“主要是从方便开展对外业务、对口上级条线考虑，但它们在办理个案上已无职责要求。”潘祖全说，“大部制改革必然是系统性改革，涉及到机构、编制等体制性、政策性问题，我们建议在总结试点经验的基础上，统一做顶层设计。”