“土地财政”的是非功过

　　“土地财政”为近年来最热门的话题之一，意见多元，褒贬不一，但贬方占主流、居上风。这里，我们试图从“土地财政”产生的学理基础、制度支撑与合理性、“土地财政”失衡的深层次原因等对其进行全面、深入、客观理性的分析，以与各界关心“土地财政”的同仁交流，并为积极探讨完善“土地财政”体制机制提供认识基础。

　　（一）土地出让收入规模的攀升，总体上是土地要素的稀缺程度和利用市场机制配置生产要素相结合的客观必然反映

　　以“社会主义市场经济”为改革目标模式的实质，是资源配置机制要实现从政府计划向市场发挥决定性作用的转换，即以市场供需决定价格、以价格引导市场主体行为，从而达到资源配置的优化。

　　我国一般性商品价格在经过“双轨制”、到1988年“价格闯关”遇挫，最终于1990－1991年间悄然实现了价格决定的市场化，但当时不动产、资源能源产品价格形成机制改革却远未到位。计划经济时期通过行政划拨无偿使用土地，改革开放初期实行部分有偿划拨使用土地，1987年7月深圳市首次采用公开竞投和招标的方式出让土地使用权，开启了土地生产要素市场化机制改革的先河。之后针对土地资源配置“双轨制”（行政划拨和有偿出让并存）、协议出让占比高以及政府对城市土地市场调控能力弱（存量土地不在政府控制范围内）等问题，1996年上海市成立我国第一家土地储备机构，标志我国土地收购—储备—开发—出让机制初步形成。2001年国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求“为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖”。2002年7月，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营用地要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权”，并且对招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统性规定，确立了市场配置土地资源的基本制度。2003年国土资源部又颁布《协议出让国有土地所有权的规定》，要求土地协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求“禁止非法压低地价招商”，同时要求加快工业用地进入市场化配置的步伐。2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》中规定了工业用地必须采用招拍挂方式出让，且出让价格不得低于公布的最低价标准。2007年3月《中华人民共和国物权法》对土地招拍挂范围进行了明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求“今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地等基础设施要积极探索实行有偿使用，进一步提高土地出让的市场化程度”。从上述制度梳理中可以看出，目前我国土地这一生产要素在制度规定上基本实现了各类土地均采用招拍挂、各类市场主体均可公平参与竞拍、政府有偿出让土地使用权的制度体系，土地资源的市场化配置机制已基本形成。

　　在上述制度安排下，土地的价格形成主要由供需关系来决定，当然不排除各地方政府在土地供应方面操作上的客观制约因素不同和主观偏好不同，从而影响供给的宽严快慢，但无论怎样，土地价格必然是基于土地需求因素，在对既定供给方案的竞价中生成，反映了土地的稀缺程度。“土地是财富之父”，这意味着任何财富的增加均离不开土地。实际上，任何一项经济活动都离不开土地、资本和劳动力这三类最基本的生产要素，在一定技术条件下，实现三者的协调配比投入，经济活动才可能得以开展，财富才可能增加。因此，谈及某一类生产要素是否稀缺是相对于其他两种生产要素而言的，典型如改革开放初期，我国由于积累不足，资本要素相对于劳动力和土地而言较为稀缺，相应资本要素价格较高，30多年经济的高速发展和快速积累，加之“计划生育”政策带来的生育率下降，劳动力生产要素的相对稀缺程度逐渐显现，因而近年劳动力价格在不断提升，“用工荒”的现象已常有发生。回到土地这一生产要素上来，改革开放之初受资本规模和技术条件限制，对土地和劳动力的配比要求不高，相比较而言土地的供需矛盾并不突出，随着土地资源配置的市场化改革到位，初始时土地价格不高，这既有价格管制的惯性因素，更是因需求不甚强烈所致。之后伴随着一系列制度安排到位（如土地价格的市场化改革全面铺开、住房商品化改革推进），叠加技术创新能力增强和资本积累规模扩大，对土地的需求无论从绝对规模和相对配比上都大为增加，随城镇建成区不断扩大的需求压力，土地价格节节攀升也便是在所难免。土地出让收入是土地供应量与单位土地价格的乘积，二者均在增加，土地出让收入的连续大幅增长便是其无可厚非的结果。所以，土地出让收入的连年增长恰恰是我国土地市场化定价机制制度安排的不断到位、对土地需求的扩大和土地要素在绝对与相对双重意义上的供需矛盾更加突出的客观必然反映。正如日本土地经济学家野口悠记雄在其《土地经济学》中所表达的：“从资源配置的观点来看，不能把高地价和地价上升本身简单地当做是问题。因为，如果地价正确地反映了土地服务的供给和需求，那么，可以认为，高地价和地价高涨是实现稀缺土地资源的最佳配置所不可缺少的过程。”特别是在“人多地少”矛盾十分突出的我国，土地价格高企客观上有促进土地在中心区集约利用的内在逻辑。

　　不可否认的是，一定时期内土地供给量总是给定的，因而土地供应具有天然的排他、独占性质（张三占了李四就无法占），即自然垄断性。我国由政府垄断土地一级开发市场，政府行为偏好会对地价产生影响，但这种影响是有限度的，在快速城镇化进程后，“地皮”的需求对地价的影响是决定性的。中国近10年土地拍卖情况便可验证这一点：在房地产市场火爆时期，天价地块的“地王”频现；近两年房地产市场走弱，土地流拍的消息频传。“根据最新数据显示，5月份（2014年，笔者按），全国300个城市共成交土地1767宗，环比减少19%，同比减少45%；土地出让金总额1375亿元，环比下降30%，同比下降38%。土地成交量和出让金锐减”。在市场分化调整了一段时间之后，高端区域以地处“一线”的北京为代表，天价“地王”于2015年之初再现（86.25亿元的丰台白盆窑村地块）。

　　（二）城市土地国有制的制度安排为“土地财政”提供了既高效又带有“矛盾积累”特征的制度条件

　　我国宪法明确规定：“城市土地属于国家所有”，这意味着依附于城市土地财产所有权的收益权理应由政府取得。

　　土地所有权是物权的一种，其主体是土地所有者，客体是土地，它是土地所有制在法律上的表现。土地所有权通常由占有权、使用权、收益权和处分权等四项基本权能构成。如果说土地所有权是一级权能，则占有、受用、收益和处分等权利则是二级权能。二级权能具有相对独立性，它们在一定条件下同一级权能相分离时，一级权能不会因此而丧失。

　　土地产权是由层次不同的多种权能构成，形成具有多层次、多权能的“土地产权约束”。对于所有权为国有的城市土地而言，其产权约束如图3所示（周诚，2003）。

　　其中，土地所有者拥有的土地收益权是指“依法收取土地所产生的自然或法定孽息和利益的权利。包括收获土地上生长的农作物，收取出租土地的地租等” 。当前我国 “土地财政”收入主要来源为土地出让金收入，而土地出让金是国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者而收取的地租。因此，在城市土地国有制的制度安排下，政府以土地出让收金方式获取出租土地使用权的租金是必然的，相应于此的“土地财政收入”的存在合理合法。

　　但是，30余年资本积累助推城镇化高速发展而要求更多土地要素予以匹配、带来土地需求增加凸显土地供需矛盾、加之土地资源配置市场化改革已近乎全覆盖，从而使得现实生活中表现出地价不断上涨的大趋势；同时城市土地国有化的制度安排为政府从土地中获取财政收入奠定了制度基础，也相应表现出土地出让金收入节节攀升的“土地财政”特征。

　　政府“土地批租”并不首创于中国大陆（至少英国和未回归前的香港早有历史上的沿革），但在中国经济社会转轨和快速城镇化进程中，以城市土地国有化制度为支撑，政府高效从土地所有权中筹集收入，支撑城市化进程和支持“工业反哺农业”与“城市反哺乡村”，这不能不说是中国政府在大经济体发展的“创新”之举。在全球各国进入快速城镇化浪潮席卷阶段，各国的政府均面临基础设施等巨大项目的支出筹资融资压力，限于税收筹集收入的有限性，各国政府其他筹资渠道无外乎两种，一是依靠土地生财，即土地财政（如后文中谈及的美国和中国），二是政府举债。政府大规模举债之弊端已在2008年金融危机后欧洲出现的欧债危机中充分显现，而无论是早期以“没收”土著居民土地来筹集城镇化建设资金的美国，还是当今以城市土地国有化作为“土地生财”制度保证的中国，都体现了土地财政在政府筹资方面的“高效”和对经济发展负面影响的“最小化”——当然，阎罗王般的殖民模式又是中国根本无法学、拿不来的。

　　同时，我们又不可回避的是，这种快速、高效的“土地生财”机制在中国现实生活中，因法治化、民主化进程滞后、财税有效制度供给不足等而引发的矛盾亦快速积累起来，一系列强拆强征、积怨上访、因征地、拆迁导致官民冲突和伤亡事件的频发，政府规制，百姓积怨、渲泄无门倒逼出“暴政式”官员和“暴徒式”民众之间逐渐升级的敌对状态，矛盾凸显已经到了相当严重的程度，具体分析见本节后文。

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责任编辑： 姚润萍