税收是国家治理的重要工具。治国水平的高低，则在治税上得以充分体现。当前，社会上对于减税存有太多的曲解和谬识，不仅掩盖了诸多问题的实质，而且干扰了政策制定，处理好减税的问题则成为治税的焦点和关键。我国当前应实行新的减税思维和举措，既非传统意义上的减税——只是泛泛地下调税负或减免税收，也非简单地“一减了之”，其要义在于“以调促优”，即以税负结构的调整，优化税制和国民收入分配格局，主动应对国际形势新变化，构筑全球新战略，培育新的竞争优势，抢占发展先机。

　　一、减税：两重矛盾下的困境

　　当前，社会上围绕减税出现了多种声音和争论。支持减税者认为，企业税收成本过高、居民税负感过重导致当前经济增长乏力；反对减税者则认为，当前财政收支矛盾尖锐，宏观税负并不高，减税空间不大，并且减税难以改变经济形势。此外，在支持减税的观点之中，又存在如何减税的争论。从表征上而言，当前减税面临着似乎难以解决的两重矛盾：

　　其一，宏观名义税负与居民、企业实际税负感存在较大差异的矛盾。税负高低是中国近年来争议比较多的一个问题。从调查来看，企业和居民普遍反映税负过重，并认为这是抑制企业发展和居民消费的一个重要因素。然而，从指标数据国际比较来看，目前我国的宏观税负并不高。按照统一口径衡量，无论是小口径、中口径，还是大口径，近几年我国的宏观税负与发展中国家平均水平大致相当，低于发达国家平均水平，这与居民、企业实际税负感之间形成明显差异。降低企业和居民的税负感意味着需要减税，而从宏观税负水平视角来看，又似乎不存在多少减税的空间。因而，看似存在难以有效解决的矛盾

　　其二，抑制经济下行的减税需要与财政收支尖锐的矛盾。虽然减负并不等同于减税，但减税历来是应对经济下行的重要措施。当前，需求萎缩与供需脱节，加之企业债务加剧、成本上升、利润下降等问题，引发整个宏观层面的需求不足、投资下降、创新乏力、资产负债表恶化等，从而形成连锁下行链条，使国民经济面临自增强式下行危险。应对这种状况，必然需要减税，使企业“轻装上阵”，激发经济活力。然而，随着财政收入增幅放缓，财政收支压力增大，特别是教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务支出呈刚性增长态势；应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出，一些地方收支矛盾已经十分尖锐、财政风险陡然上升。因此，社会上有一种观点认为，在这种情况下，如果实施大规模的减税，可能进一步加剧财政收支矛盾，引发公共风险。既要减税，又要增加财政支出，财政仿佛陷入两难境地。

　　这两重矛盾，困扰着当前减税问题。从前段时间来看，我国实施了包括“营改增”在内的诸多减税措施，并试图通过扩大财政赤字，来解决减税与财政收支压力的矛盾。但这两重矛盾并没有得以解决，居民和企业普遍反映税负感仍很重。问题究竟出在哪儿？

　　二、两重矛盾并非减税问题的实质

　　任何看待这两重矛盾，是认识和处理减税问题的前提。其实，“两重矛盾”只是问题的表象，既非减税的实质，也非无解。正确认识和把握减税，必须明确以下几个问题：

　　其一，为何宏观名义税负与居民、企业实际税负感存有明显的差异？

　　认识这一问题——宏观税负不是很重、企业和居民的税负感却非常之重，即“宏观不重、微观重”，首先必须明确衡量税负高低的标准是什么。宏观税负只是衡量总体税负水平的一个指标，它无法反映微观主体的税负结构状况。同一宏观税负水平，给不同的微观主体带来的税负感并不一样。不能简单地以宏观税负的高低，来衡量微观主体税负感的轻重。同样，衡量不同微观主体税负的轻重也不能只用某单一指标，否则，就可能得出错误结论。例如，有人认为当企业税负重，主要是由于间接税为主的税制体系造成，企业承担了大部分税，而居民税负偏低。但实际情况并非如此，普通居民的税负感同样较重，显性的纳税额较少，并不意味着税负轻。

　　不同纳税主体的税负感重，其原因并不相同。对企业而言，衡量其税负轻重的一个较为有意义的指标是企业纳税额与其利润的比较。虽然这一指标也存在一些缺陷，并不是十分严谨，如统计口径存在交叉、重复计算问题，但仍可用其大致观察企业税负感的轻重。当前企业普遍认为税负较重的一个原因，就是在经济下行期，随着企业利润的下降，税负重的问题凸显出来。实际上，企业税负感重的原因，除了来自于缴纳的税收之外，还有大量的来自政府部门的费、基金、乱摊派和乱罚款以及来自于中介、行业协会等机构的收费等。

　　而居民税负感则与居民的实际支付能力、生活成本以及公共服务状况密切相关。对于低收入者而言，虽然个人所得税等显性纳税不多，但由于我国间接税占大头，因而承担的隐性税负并不一定低，加上公共服务相对欠缺，致使其支付能力下降，尤其是在居民住房、医疗等生活成本较高的情况下，造成其税负感相对较重。对于中等收入者而言，既需要间接承担企业转嫁而来的商品税，又需要缴纳个人所得税，并且个人所得税没有根据其负担情况做应有的抵扣，致使其税负感较重。与上述纳税群体相比，高收入人群的税负则相对较低。

　　总之，宏观名义税负与居民、企业实际税负感存有明显的差异，并不是一种矛盾，相反，这种看似矛盾恰恰反映出我国制度中存在的问题，并且暗含了解决问题的方向。

　　其二，在财政收支矛盾较大的情况下，究竟有没有减税空间？

　　有人以税收占比不高、财政支出压力较大，断然认为没有减税的空间，应减费而不是减税。这种观点属于狭隘的财政观——就收支论财政。从表面上，财政收支矛盾较大，不存在减税的空间，然而，情况并非如此，这也是笔者倡导的减税新思维与传统意义上减税的明显区别之一。财政是国家治理的基础和重要支柱，我们不能仅在狭隘的收支里打转转、看问题。既然企业和居民税负感主要来自于制度因素造成的税负结构不合理，那么我们就不能将我国当前的减税，局限于一般意义上的泛泛减税——只是简单地下调税负或减免税收，而应矫正制度带来的纳税人税负结构不合理问题，在结果上必然表现为有增有减。从这个意义上而言，判断有无减税的空间，首先应立足于税负结构公平、合理程度。在纳税人税负结构不合理的情况下，显然存在税制优化意义上的减税空间。此外，判断有无减税的空间，还应结合财政支出和公共资源配置等状况来分析。在收支矛盾突出的同时，有三个问题需要格外关注：

　　一是财政收支紧张与支出低效、浪费较为严重并存。这既包括来自一些效率较低的财政补贴，也包括一些部门的年度一般公共预算支出。尽管近些年，我国在预算管理制度方面采取了一些改革措施，提高了预算编制、执行和管理的科学性，但一些部门仍存在有钱花不出去、不顾支出效率，甚至乱花钱等现象。这些问题，都与制度和政策有关。取得财政收入是为了满足公共支出的需要，从这角度而言，压缩财政支出、提高支出效率，可为减税腾出空间。

　　二是社会资源，特别是公共资源的紧缺与低效、浪费并存，即存在公共资源配置的扭曲。这一问题主要表现在部分长期亏损的地方国有企业和地方债务平台等方面。它们占据了大量的信贷、财政补贴等优质资源，却没有产生应有的效应，对地方财源培植、企业转型升级、民企发展等带来了消极影响，制约了地方财力的发展潜力和拓展空间。通过公共资源的优化配置，系统地解决财政收支矛盾中的部分突出问题，如地方债务、社保等问题，有利于释放风险，缓解财政压力，从而为减税提供空间。

　　三是债务结构的调整和中央债务规模的适当扩大，也可为减税提供一定的空间。从政府债务总体规模来看，我国的债务风险总体可控，特别是中央政府的负债率，在全球主要经济体中仍相对较低，并且我国的赤字具有“建设性”和“生产性”特质，不同于欧美国家“消耗性”赤字，中央赤字的适当扩大仍有一定空间。但是应高度重视地方债务的结构性风险，根据经济发展和财力状况，调整地方债务存量结构。债务结构的优化、调整和中央赤字的适当扩大，可为减税提供一定的空间。

　　综上所述，基于解决纳税人税负结构不合理的减税，不同于一般意义上的减税，减少了对财政收入的不利影响，此外，调整支出结构、压缩支出规模、优化公共资源配置、调整地方债务结构并适当扩大中央债务规模，都将会为减税带来一定的空间。

　　其三，降低宏观税负不能只着眼于税

　　当前，企业和居民的税负感重，除了税负结构不合理之外，还与税费关系不合理、规费种类繁多、制度性交易成本高以及存在中介收费、乱摊派等大量隐性负担等有关。例如，“五险一金”缴费比例较高，不仅给企业带来的沉重负担，也影响了居民的可支配收入。再如，除了政府部门种类繁多的规费之外，还存在中介、行业协会收费不规范问题，有的地方甚至较为混乱，加重了企业的负担。一方面，缺少专门的法规，国家对中介服务和垄断行业监管力度不够；另一方面，由于利益关联，存在大量“红顶中介”，虽然一些中介机构与相关行政部门名义上脱钩，但其利益关联仍较大，导致收费较高且较为混乱。

　　此外，政府提供公共服务水平、质量与公众的现实需求存有差距，“取之于民”后“用之于民”时被行政成本冲销、消耗较多，这也增加了企业和居民的税负感。因此，降低宏观税负不能只着眼于减税，而要统筹税费关系，清理、规范政府性基金、收费以及中介服务项目和收费，取消或降低部分涉企经营服务性收费，降低企业的制度性交易成本。

【纠错】

责任编辑： 李洁琼