“土地财政”是近年来对于中国地方政府高度依赖土地生财机制的形象称谓，并一般被赋予贬义。本文力求基于实证数据理性、中肯地评价“土地财政”表现，进而深入分析评价其是非功过，肯定土地出让收入的攀升总体上是土地要素稀缺程度和利用市场机制配置生产要素相结合的客观必然反映；而具有学理支撑和客观现实需要的我国城市土地国有制，为土地财政提供了既高效又带有“矛盾积累”特征的制度条件，引发的扭曲问题亦不可忽视；向前看，我们认为在澄清房地产税的法理依据的同时，应把构建税、租、费、债归位后的可持续地方“土地财政”作为长治久安的出路，制度供给的大方向是合理完善“养地升值”和“土地生财用财”机制，涨价分成中主要归公，实现土地增值收益全民共享。从长远看，我国“集体所有”的土地，根本出路是借鉴深圳经验转为国有，但只能徐图进展。

　　“土地是财富之父”（语出威廉·配弟），是人类生存、生活的前提条件和最基本的生产要素之一。中国经济社会转轨中的一系列重大基本问题都与土地及其相关制度安排息息相关。本文以近年各方热议的“土地财政”问题为关键词，试求形成有条理、有深度的较全面认识，并联系其与土地制度变革的关系作思路性把握。

　　中国“土地财政”之表现

　　“土地财政”是近年来对中国地方政府总收入于土地生财机制愈发依赖的一种形象称谓。归纳起来，主要包括两大方面：一是地方政府通过批租、征税、收费的形式从土地资源中获取各类税费收入；二是以土地作为抵押物从而获取的债务收入。

　　自2004年8月我国土地交易市场化改革以来，10年的“土地财政”进展中表现出以下几个主要特点：

　　1.土地出让收入持续大幅增长。2003年，我国国有土地使用权出让收入为5421亿元，至2014年，该收入规模已达到42940.3亿元，年均增长率达到20.7%，各年度全国国有土地出让收入情况如表1所示。

　　可以看出，11年来，我国国有土地使用权出让收入绝对规模增长迅速，尤以2008-2010和2013年表现明显。土地出让收入年度间很不稳定，既有负增长，也有超100%增长。与地方财政预算支配收入的关系来看，最高年份可达到地方财政收入的72%，最低年份也达到地方财政收入的31%。

　　2.土地批租收入中的征地拆迁成本支出显著攀升，而城建支出占比逐步降低。2008年，国有土地使用权出让收入（即通常所称的土地批租收入）中用于征地拆迁补偿的成本支出和城市建设支出分别为3778.15亿元和3035.32亿元，占当年国有土地出让收入的比重为36.4%和29.3%，2014年国有土地使用权出让收入中用于征地产前补偿的成本支出和城市建设支出分别为33952.37亿元和7258.6亿元，占当年国有土地出让收入的比重分别为79.1%和16.9%，前一比重在2012年还摸高到78.3%。各年度情况如表2所示。

　　3.工业和商业类土地使用权出让收入差异巨大。在各地竞相发展经济、尤其是发展工业的理念下，各地纷纷压低工业用地价格，以吸引企业和资本落户本地。关于工业、商业以及居住用地的使用情况如表3所示。

　　从表3中可以看出，我国工矿仓储用地占全国土地供应总量的比重从2003年的51.4%下降至2012年的29.5%，工业土地供应占比在减少。同时，工业土地价格涨幅也低于其他类型用地。“2000年到2012年间，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.4%和14.42%，而工业地价水平年均涨幅仅为3.35%”（许超诣、刘云中，2014）。工业用地规模占比的减少叠加工业用地价格的低涨幅，共同导致工业与商业居住用地土地使用权转让收入间的差异巨大，从而形成了我国国有土地使用权出让收入主要来自于商业和居住用地的格局，因此准确地说，中国的“土地财政”近似于“商住房地产财政”。

　　4.土地抵押融资规模巨大。“土地财政”的另一种表现形式为政府以土地为抵押物通过各类投融资平台进行贷款融资，其规模也不容小觑。“截至2012年年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。但到了2013年年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷，抵押贷款总额7.76万亿元，全年土地抵押面积和抵押贷款分别净增5.33万公顷和1.77万亿元，同比增长30%以上。2014年上半年的土地抵押贷款更是上升到8.7万亿元，按年同比增长27%。每年都以30%以上的速度增长，远远超过了同期全国固定资产投资及社会融资规模的增长水平。”（赵燕菁，2014）

　　5．“土地财政”收入在区域间极不均衡。“土地财政”收入的主要表现形式为土地出让金，而土地出让金在地区间的分布极不均衡。如2009年东部地区土地出让金规模为1.19万亿元，占全国的比重为69.2%，而中西部地区土地出让金规模和占比分别为0.27亿元（15.6%）和0.26亿元（15.2%），东部地区土地出让金规模是中西部地区之和的两倍之多。尽管自2009年以来，东部地区出让金规模呈下降趋势，但至2012年，东部地区出让金规模（1.46亿元）仍然高于中西部地区之和（1.34亿元），占全国的比重仍然过半（52.2%），2009－2012年东中西部地区土地出让金规模及占比情况如下（表4、图1和图2。）

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责任编辑： 姚润萍