——谈法治、协商民主在完善民主集中制中的作用

　　经纬选自《人民日报海外版》

　　世界上主要有两种用“民主”把国家权力组织起来的制度：一是西式代议制民主，二是中国的民主集中制。代议制民主在美国已有“否决型体制”之称，而近几十年来发展中国家一旦实行以党争民主为核心的代议制民主，说是死路一条也不过分。与代议制民主相比，民主集中制的组织优势有目共睹。首先，在中国，民主集中制既是党组织也是国家机关的组织原则，它把党和国家领导体制有机地联结起来。其次，民主集中制作为国家机构的组织原则，体现在人民代表大会与政府的关系上，体现在中央与地方的组织原则上。

　　●以党的领导建设法治，以法治精神完善民主集中制

　　但是，这并不是说中国的制度组织能力就可以固步自封了。在看待民主集中制时，至少要看到“法治—民主—集中”之间的关系及其中存在的问题。首先，在法治化水平不高的条件下，民主集中制在一些地方很容易演变为个人专权。一些地方领导干部专横独断的违法乱纪行为，很多是在民主集中制的名义下发生的，其结果恰恰是破坏了民主集中制。因此，法治与民主集中制的关系需要得到重视和讨论。

　　众所周知，无论是依法治国还是依宪执政，都离不开共产党领导，是党领导下的法治。因此，法治与民主集中制关系的完整表述应该是：以党的领导建设法治，以法治精神完善民主集中制。党与法之间的关系无需讨论，现在的问题是如何以法治来完善民主集中制。这对关系的实质是党如何运用法治来建立中国共产党的领导体制，即法治与民主集中制的关系转换成如何运用法治来提高党的执政能力和领导方式问题。这样就从根本问题上的争论跳出来，变成技术性、建设性的议题。

　　民主集中制一般适用于党委会的人事权与决策权。这样，法治与民主集中制的关系就从一般性关系落地到党委会的具体职能上，即各级党委在履行其人事权和决策权时，如何运用法治的手段、法治的思维和建立相关的法治化制度。在这个问题上，可以出台类似约束政府经济管理权的“负面清单制度”，党委的权力也可以通过“负面清单制度”来体现。

　　●那些实现了社会自治的国家，政府往往难有作为

　　虽然我国改革开放以来民主的要素越来越多，但一般人感受到问题最多的还是“民主不足，集中有余”现象。解决这个问题需要补上民主程序。从世界来看，主要的民主形式有：竞争性选举、参与式民主、社会自治、协商民主。实践已经证明，对于广大发展中国家来说，有了竞争民主就很难有权威和集中，即有了作为现代性政治的形式，就有可能丢失人类几千年积累而成的传统性即权威和集中。少了传统性，也就殃及了秩序。参与式民主和社会自治是很多国家固有的原本形态的民主，能够调动人们的积极性和能动性，都需要进一步弘扬。

　　问题是，参与的主体可能是不平等的，比如有房地产商的参与，有一般消费者的投诉式参与，他们的权力与权利显然是不平等的。因此，好听的术语并不意味着有美好的政治现实。就社会自治而言，中国自古就有，今天依然要在一定程度上推广。但是，应认识到，自治作为一种文化传统，就与古有的“土围子社会”、“江湖社会”离不开。这一点美国历史学家孔飞力已有深刻认识：自治一旦越出县域的范围，就不管用了。这是中国文化和中国历史的一个特点，即“皇权不下县”之下的家族政治。因此，对因社会自治而产生的合作性即公共性政治的效果，要抱有慎思的态度。目前中国虽然离真正的社会自治还有距离，但是那些实现了社会自治的国家，如印度、巴基斯坦、菲律宾以及几乎所有的非洲国家，所谓的“公民社会”变成了掩盖封建制本质的代名词，形成了“强社会中的弱国家”，政府往往难有作为。

　　●对中国而言，最有效的民主形式应该是协商民主

　　虽然选举、参与、自治都重要，但对中国而言最有效的应该是协商民主。协商政治是中国最古老的一种政治传统，也是一种一以贯之的文明基因。不仅如此，中国共产党本身的革命和建设经历都充分体现了协商原则，如政协、统一战线、群众路线。协商民主既有中国历史的文化传统，又有执政党的实践基础，我们才说它具备文化基础、理论基础、实践基础和制度基础。为此，十八届三中全会决定推进全方位、多层次、全过程的协商民主，之后又具体指出实行政党协商、政府协商、人大协商、政协协商、群团协商、基层协商和社会团体协商。协商民主真正实现制度化、有效化运行，民主与集中之间的关系就趋于动态平衡了。

　　作为有活力又有效能的制度组织原则，民主集中制优势的进一步展现，不但需要以法治完善民主集中制，做到民主集中制的法治化，还需要以制度化、有效的民主形式即协商民主来实现民主与集中的动态平衡。有了民主集中制的法治化和更多的协商民主，中国的制度组织能力将更有权威也更有活力，与代议制民主的比较优势亦将进一步展现。　（作者：杨光斌  中国人民大学政治学教授、国家发展与战略研究院副院长）

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责任编辑： 李洁琼