三、减税不是权宜之计，应成为培育新竞争优势的大战略

　　在当前经济下行压力仍较大的情况下，减税无疑将会降低企业和居民的税负感，对于扭转经济下行趋势、增强经济活力非常重要的作用，这是减税最为直接的目标。然而，减税的意义远不仅于此。减税的深层次目标在于优化税制结构和国民经济分配关系，引导社会价值取向，倒逼行政改革，实现政府——市场关系的动态平衡，构筑全球新战略，培育新的竞争优势，消除中国走向复兴的内在障碍和外部制约。

　　（一）优化制度、引导社会价值取向，消除持续健康发展的内在障碍

　　收入分配和社会价值取向，这两大问题将在一定程度上决定中国走向复兴的高度和广度。一个良好的税收制度和政策，不仅能适时优化调整，成为促进经济持续发展的重要手段，而且能平衡国内各种复杂的利益关系，成为维系良序社会运转的支柱。从现实情况来看，税收在调节收入分配方面还有欠缺，甚至出现“逆调节”现象——在某些领域税收加剧了收入分配的不公平。这一问题，主要是税制不合理所造成，这也是导致当前企业和居民税负感较重的主要原因。

　　从税种体系来看，直接税和间接税比例的不合理，部分税种的缺乏。在间接税比重高的情况下，低收入阶层由于恩格尔系数很高，承受了相比而言痛苦程度较高的税负。缺乏遗产税、赠与税、特别消费税以及对个人居住征收的房产税等从不同环节对个人收入进行调节的税种，致使税收调节收入差距的能力有限。从税种的制度设计来看，存在诸多不合理之处。例如，个人所得税基本上沦为“工薪税”，个人所得税收入大都由普通工薪阶层承担，高收入阶层承担的比例很小，这与大部分国家形成较大反差，并且抵扣制度不完善，没能根据纳税人的实际负税能力来确定负税水平。此外，目前税收体系中存在诸多重复征税的现象，如企业所得税和个人所得税对某一税源的交叉重复征税，也增加了企业和居民的税负感。

　　税制不合理，表明了税收的公平性有待于提升。然而，公平正义应是社会主义最基本的价值观，税收制度设置的理念，对公众价值观产生重要的影响，理应体现这一基本价值观。同时，我们贯彻共享的发展理念，必然在税收上要求公平，尤其是要体现量能纳税原则。我国当前减税的方向，就是要消除税制的不公平问题，调整负税结构，体现公平正义的社会价值观和共享的发展理念，为我国持续健康发展消除内在障碍。

　　（二）主动应对国际形势新变化，构筑全球新战略，以税制调整和优化培育新的竞争优势，抢占发展先机

　　我国走向复兴，国际环境非常重要。在经历了长达十多年的战略机遇期后，国际形势发生了新的变化，对我国的不利因素在增加，特别是随着特朗普当选美国新一届总统，给我国发展带来了诸多不确定因素。中美之间的合作与竞争，将成为未来国际经济形势发展变化的主要因素。

　　在诸多竞争因素里面，制度竞争是核心，而税制竞争又是制度竞争中的重要一环。特朗普在总统竞选期间，曾宣布以全面减税为核心的经济政策竞选主张，主张将联邦个人收入所得税率简化、降低，并将最高联邦企业所得税率由目前的35%降至15%，提议对美国企业海外利润一次性征收10%的税。这些主张不仅将增强了美国企业的竞争力，而且还将促使大量海外资金回流美国。同时，2016年12月15日，美联储宣布将联邦基金利率提升25个基点，表明美国进入重启加息周期，这也对我国带来了较大压力。无论特朗普做出的减税承诺能否实现，我国都需主动求变，拿出自己的应对方案，形成税制优势。一方面，如上文所分析，做好我国国内自己的事情，解决税制缺陷，优化收入分配格局，稳定内在基础；另一方面，以减税为抓手，调整税负结构，减轻企业税负，使其轻装上阵，增强对外竞争的能力。同时，以减税形成我国的税制优势，减少美国加息和减税带来的负面影响。否则，我国将会十分被动，处于极为不利的境地。

　　（三）倒逼行政改革，实现政府与市场、社会关系的动态平衡，提升资源配置效率

　　实现政府与市场、社会关系的动态平衡，是我国经济社会转型和健康发展的内在要求和基本保障。我国始终把推进政府改革、调整政府职能作为一项重要的改革任务，简政放权，为市场主体“松绑”。尽管取得较大成效，但政府与市场、社会关系仍不平衡，我国当前经济社会中出现的诸多矛盾与问题，也大都与此有关，特别是政府的“越位”和“缺位”，影响了市场经济和社会运行的质量和效果。解决这一问题，不仅需要主动改革，也需要实施倒逼机制，倒逼地方和一些部门“自我革命”。

　　通过“减税——缩减支出——调整职能和事权——退出部分竞争性领域”这一逻辑，形成倒逼机制，使市场在资源配置中发挥决定性作用。一方面，倒逼政府调整、下放部分事权。政府事权最终通过财政得以体现和落实。减税，必然给财政支出带来压力，倒逼政府调整职能和事权，减少政府乱作为，为市场进一步“松绑”，激发内在活力。另一方面，倒逼地方政府加快处理地方债务和低效国有企业，在整体上盘活资源，以减轻减税带来的财政压力。

　　四、统筹全局的减税策略

　　实现减税的上述深层次价值，取决于如何去“减”。笔者本文所指的“减税”，并非传统意义上的减税，也非简单地“一减了之”，其要义在于“以调促优”。为此，需要树立综合、系统的减税理念，统筹税费关系、财力分配、公共资源使用，以税负结构的调整和制度完善，优化国民收入分配格局，解决当前的税制中的矛盾和问题，降低企业和居民的税负感，同时构筑全球新战略，主动应对国际形势新变化，培育新的竞争优势，抢占发展先机。

　　其一，实行有增有减，调整税制结构。

　　一是下调增值税和企业所得税税率。将增值税一般纳税人税率降至12%左右，并合并简化税率结构；将企业所得税降至20%左右。之所以如此提出下调税率，是充分考虑了中央与地方的承受能力、纳税人的税负影响、税收执行和征管状况、国外税制状况以及现行税制中的一些优惠等多种因素。通过这种税率普降，一方面，降低企业负担，增强其活力和对外竞争力，另一方面，为房地产税等开征腾出税收“空间”。

　　二是调整、完善个人所得税。加快改革个人所得税的分类税制模式，考虑家庭成员的收入和支出因素，并坚持性质相同的收入应该相同对待，消除制度差异。扩大减除费用范围和标准，不仅要考虑有利于维护人的生存权与发展权，而且要基于道义和法律义务承担的需要，应该把家庭的赡养人员考虑在内。将家庭教育支出、医疗费用、房贷利息、房租等设置成独立的扣除项目，在税前扣除。

　　三是大幅调整消费税。基于调节收入分配、保护健康、节能减排等需要，调整消费税征收范围和税率水平，不符合节能、环保等技术标准的高耗能、高污染和严重消耗资源的产品纳入征税范围，并针对部分奢侈性产品和特殊消费行为，开征特别消费税。四是加快开征针对个人居住的房地产税、环保税，研究制定遗产税、赠与税等。一方面，增强税制的调节功能；另一方面，弥补减税带来的财政收入缺口。但需注意，应以不增加中低收入者的税负为开征新税和制度设计的前提。

　　其二，统筹税费关系，清理各类收费、基金。

　　一方面，清理、降低政府性收费、基金。继续大幅降低社会保障缴费率，减轻企业负担、增加居民可支配收入。清理、规范政府性基金、收费，适时取消残疾人就业保障金和水利建设基金等基金、收费。结合房地产税、环保税等税的开征，归并、取消相关领域的收费、保证金等。将条件成熟的基金和收费，尽快实现费改税。

　　另一方面，清理规范中介服务项目和收费，取消或降低部分涉企经营服务性收费。清理各部门行政审批中介服务项目，破除中介服务垄断，切断中介服务利益关联。对一些中介收费实行目录管理，明确各项前置性评估、年检收费。根据各行业发展情况，对收费目录实行动态管理。规范行业协会的会费收取，禁止以各种行为、名义向企业摊派。加快推进社会团体与行政部门脱钩，禁止其利用行政资源向企业收取费用。

　　其三，优化公共资源配置，减轻财政支出压力，激活社会资源。

　　针对大幅降低社会保障缴费率带来的财政压力，将部分国有产权划归社保，充实社保实力，减轻财政压力。同时，加快社保制度改革，扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次和保障水平，建立更为公平的社会保障制度。调整地方国有资本（资产）存量结构，在做强、做优、做大的前提下，兼并重组、处置低效国有资产，解决因地方融资平台和“僵尸企业”而导致的经济资源配置低效问题，激活社会资源，使资源在社会整体层面得到优化配置。

　　其四，调整债务结构，适当扩大中央债务规模。

　　一方面，中央财政赤字仍有扩大的空间，为应对减税带来的收支压力和发挥积极财政政策的作用，需要适度扩大中央财政赤字和国债规模，发行基础设施建设公债、环保公债等专项或特别国债。另一方面，调整地方债务结构，清理、消化地方政府及其融资平台的存量债务。根据经济发展和财力状况，加大各地债务清理力度，除债务置换之外，还应采取转换股权、资产证券化、信托等方式消化存量债务，压缩地方政府及其融资平台的债务规模。

　　其五，调整财力分配方式，增强地方政府统筹安排资金的能力。

　　一是压缩一般性支出，改革部分收入、资金使用机制。改革国有土地出让金收入的使用范围和方法，增强地方政府统筹安排资金的能力；改革库款考核制度，清理专户结余，统筹回收沉淀资金，增加民生保障能力；整合财政专项资金和基金，完善退出机制，提高财政资金使用效率。

　　二是合理调配辖区内财力。结合下调增值税和企业所得税给财政分成带来的影响，在中央与地方财政事权和支出责任划分改革基础上，考虑税收特点、征管条件、市县承受能力等因素，规范地方各级政府间的收入、事权以及支出责任划分。

　　三是构建统一的“大预算”。在统一财力、统一分配的基础上，统一、协调预算体系，使一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有机衔接，纳入统一的“大预算”，加强各预算资金之间的协调、统筹能力。

　　四是维护财权的完整性，矫正财力分配的碎片化和分散化行为。改变一些准预算机构掌握大量财政资金分配权的状况，提高财政资金的整体配置效益。

　　（作者：陈龙 财政部中国财政科学研究院研究员）

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责任编辑： 李洁琼