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从改革成功看中国治理的机制优势
2018-06-04 08:53:31 来源: 北京日报
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开展环保督察巡视、严格环保执法 朱慧卿作

  中国的治国理政事业,既在宏观层面具有“大气”的体制优势,亦在中微观层面具有“精巧”的机制优势。这些机制性优势,在40年的改革开放实践中体现得尤为明显。改革开放以来,在丰富的改革实践尤其是新时代的全面深化改革实践中,一些持续性长、遍及性广、活跃度高的技术性机制,成为各个改革领域在不同改革阶段取得源源不断成功的重要保障。

  这些技术性机制各自拥有相对特定的运行逻辑及功能,它们形成了一组“机制模块”,与“制度模块”一起共同作为中国国家治理体系的重要支柱。这其中的三个关键机制——领导小组机制、试点机制、督察机制,分别集中代表了中国改革的决策能力、创新能力、执行能力。

  领导小组机制,把职责各异的部门汇集到一起,化解分歧、共同发力

  领导小组作为改革的一种组织领导机制,以“聚力”的作用方式支持改革事业,即根据改革主题的属性及内容,将有关联的组织要素集中聚合到一起,共同承担、协作处理改革事项。在领导小组正副组长的“高位推动”下,领导小组各成员单位“各负其责”“分头去办”,全方位地为改革工作贡献力量。

  美国有学者对中国的决策体系作了一个非常流行的归纳,那就是所谓“碎片化权威主义”,即中国决策体系内部呈现出高度“碎片化”特征,决策权被纵向各个层级、横向各个领域的部门所分割开。这实际上是将长期观察欧美国家决策过程中种种“扯皮”“利益博弈”现象所形成的理论视角,“习惯性”地投射到对中国决策实践的分析当中。

  事实上,中国的决策相当高效,这也是欧美政治家经常羡慕的一点,显然他们的感受比起研究者更加贴近现实。其中的关键就在于,中国决策者很善于通过领导小组这样的议事协调手段,把职责各异的部门汇集到一起,化解分歧、共同发力。在全面深化改革、新型医疗体制改革等重大决策、重大改革过程中,都能够看到对应领导小组的“身影”。领导小组机制为跨领域、跨部门的改革提供了极佳的意见表达、共识整合平台。

  试点机制,能够有效降低制度变迁的风险系数,增强改革状态的“可控性”

  试点作为改革政策的一种渐进性实施机制,以“稳中求新”的作用方式支持改革事业,实现了对渐进性改革策略的操作化。通过“从局部到整体”的逐步铺开过程,试点机制能够有效降低制度变迁的风险系数,增强改革状态的“可控性”。改革工作所难于兼得的稳妥性与创新性,通过试点机制极好地融合为一体。

  中国在改革开放之初面临着两大难题:一是没有现成的方案可循,二是超大型国家所带来的高风险。这一方面决定了中国不可能采取“休克式疗法”,并不追求改革事业的“一步到位”“毕其功于一役”。另一方面也要求中国改革者开发运用适合于自己的改革策略与技术,通过挖掘内部潜力,自行解决这一问题。

  中国政府通过开展类型丰富的改革试点,很好地应对了这一挑战。从最早的小岗村试验、开辟深圳特区,再到自由贸易试验区,有改革必有试点,试点已成为改革的同义词。在试点中探索并测试适合于自身的方案,而不是听取各种未经验证的域外理论贸然行动,进而通过逐步推广的方式实施新政策,避免牵一发而动全身。各个领域的改革工作,几乎都是以试点、试验的名义和形式展开,“试点先行、逐步推广”成为了中国改革的基本操作程序。

  督察机制,从改革决策的“最先一公里”出发,打通关节、疏通堵点、破除阻力、提高贯彻质量,一直推进到改革阶段的“最后一公里”

  督察作为推动改革措施落实到位的一种促进机制,以“全程跟进”的作用方式支持改革事业,确保改革决策能够不折不扣地“落地生根”。督察机制从改革决策的“最先一公里”出发,打通关节、疏通堵点、破除阻力、提高贯彻质量,一直推进到改革阶段的“最后一公里”。

  如何确保最高决策能够保质保量地落实到地方和基层,从古至今的治理者们设计并实践了各种方法,但都得不到令人满意的结果。“上有政策,下有对策”也一直在困扰着改革时代的政策落实,中国的改革者们最初对于这一难题亦没有特别好的解决办法。然而通过不断摸索,逐渐形成了督察这一推动政策执行的有效模式。决策方案出台后,决策者直接派出督察组专门跟进、实时督促政策执行,实质上践行了公共政策理论中所设想的“决策与执行一体化”。作为该理论诞生地的欧美国家实行“公务员中立”,政府文官们可以“有理有据”地拖延执政党、议会的各种决策的执行进度。而中国实行的“党管干部原则”,恰好为决策与执行的贯通性提供了组织基础,对于推进政策执行具有充分优势。

  改革机制的链接成型:领导小组负责决策部署、试点担当探路摸索、督察展开实时跟进

  随着改革的系统性越来越强、攻坚难度越来越大,不同改革机制之间的配合度也越来越高。这些机制协同推进改革进程:领导小组更加注重对于基层试点的统筹和指导,并通过强化督察以保证决策能够及时落实到位;试点更加注重向领导小组提供决策灵感和参考,并向督察组实时反馈改革前沿的一手讯息;督察组则意在强力推动各方面及时落实领导小组所布置的诸项工作,并督促试点地区的创新和推广进度。

  在全面深化改革中,领导小组负责决策部署、试点担当探路摸索、督察展开实时跟进,顶层设计、基层探索、全程督促之间的相互配合日臻成熟,已形成一条改革工序的“主轴线”。经过40年的改革锤炼,中国“改革工具箱”中的各种利器越来越丰富,改革者综合运用各种工具的技艺愈发高超。

  改革就是“重重闯关”,需要高质量的决策、突破利益集团阻挠、克服官僚制惰性,这显然不是靠各种选举、过于长久的议会式辩论就能够得到的。精良且有效的国家治理,需要在保持体制稳定性、有序性的基础上,充分运用和发挥“机制优势”才能达成。世界各国的治理体制已经相对定型,未来各国面临的是更高层次的“机制竞争”,这同时也是对治理者勇气与智慧的双重考验。在全面深化改革进程中,改革者既要快干、实干,又要会干、巧干,淋漓尽致地发挥本土治理机制的巨大优势,奋力创造出无愧于新时代的改革新业绩。(作者:周 望 南开大学周恩来政府管理学院)

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